Previamente, la división territorial de la República de Honduras incluía únicamente los Departamentos, los cuales se dividen a su vez en Municipios. A partir de una reforma constitucional de los años 2012 y 2013, se incorporó la figura de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE).
Sobre las ZEDE, la Constitución en su artículo 329 indica que el Estado podrá establecer zonas del país sujetas a regímenes especiales, los cuales tienen personalidad jurídica, están sujetos a un régimen fiscal especial … gozan de autonomía funcional y administrativa que deben incluir las funciones, facultades y obligaciones que la Constitución y las leyes le confieren a los municipios.
Hay quienes entienden que las ZEDE se tratan de regiones semi-autónomas que operarían bajo una política de bajos impuestos, libre comercio y competencia, desarrollando sus propios sistemas legales y poder judicial, así como con su propia administración pública, fuerzas de seguridad y entidad de persecución penal. Por otro lado se argumenta que la idea de las ZEDE se aprobó en gran medida a que se “vendió” al legislativo hondureño como la solución para detener la migración masiva hacia Estados Unidos y fomentar el crecimiento económico del país.
La creación de una ZEDE corresponde exclusivamente – según la propia Constitución hondureña – al Congreso Nacional (CN), requiriéndose aprobación por mayoría calificada (86/128 diputados), previo plebiscito aprobatorio por las dos terceras partes, de conformidad a lo establecido por la propia Constitución.
La norma fundamental igualmente determina que no será necesario el procedimiento anterior en los casos de aprobarse uno de estos regímenes especiales en zonas de baja densidad poblacional. Entendiéndose que las zonas de baja densidad poblacional son aquellas donde el número de habitantes permanentes son menores al inferior promedio para las zonas rurales calculado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), quien debe emitir un dictamen al respecto.
La clarísima necesidad de desarrollo y crecimiento económico de Honduras, así como de las altas cifras tanto de criminalidad e impunidad y debilidad del estado democrático y de derecho llevarían a pensar que las ZEDE son en realidad una buena salida a la problemática del país. No obstante, considero que las ZEDE, como se han aprobado en Honduras, contienen componentes de una reforma constitucional inconstitucional y la Ley Orgánica de las ZEDE (aprobada a través del Decreto Legislativo 120-2013), cuenta asimismo con varios elementos de dudosa constitucionalidad.
De tal forma, estimo que no es posible lograr el desarrollo, ignorando violaciones a la norma constitucional, pues es un atentado tanto al estado democrático y de derecho, como a la propia seguridad jurídica, ambas claves para lograr asegurar el desarrollo económico y el progreso de un país a través de la atracción de inversión, sumado a que la Constitución, como norma suprema y fundamental de un Estado, debe ser siempre observada y debe cumplirse con sus disposiciones.
Analicemos algunos – pero no todos (por cuestión de tiempo y espacio) – de los puntos relevantes:
Legitimidad
La reforma constitucional que incorporó a la norma fundamental las ZEDE, fue en realidad el segundo intento de incorporar una figura de similar naturaleza al texto constitucional. En 2011 se habían aprobado las Regiones Especiales de Desarrollo (RED), que aunque no iguales a las ZEDE, sí contaban con muchos componentes semejantes. Dicha reforma fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) el 17 de octubre de 2012 (RI-769-11).
La declaración de inconstitucionalidad de las RED, así como los análisis que la Sala de lo Constitucional de la CSJ venía realizando en diversos casos de los últimos meses del año 2012, motivó al CN a destituir a cuatro de los cinco magistrados que integraban dicha sala. La remoción de éstos magistrados constituyó un ataque a la separación de poderes y del estado de derecho, pues el legislativo no tenía facultades para remover magistrados del poder judicial. Es decir, el poder legislativo perpetró un golpe técnico al poder judicial.
Los propios magistrados destituidos argumentan que la destitución fue un acto de represión por parte del Congreso Nacional motivado en la disconformidad que le generaron varias sentencias de inconstitucionalidad que emitimos y en nuestra negativa a ceder frente a las presiones y exigencias (de naturaleza política), siendo una de dichas sentencias, la de inconstitucionalidad relativa a las RED.
Como punto relevante cabe resaltar que la votación dentro de la Sala de lo Constitucional fue de cuatro a uno, estando la mayoría a favor de declarar ha lugar el recurso de inconstitucionalidad planteado (los cuatro magistrados destituidos serían justamente los cuatro que votaron a favor de declarar ha lugar dicho recurso). Al no haber unanimidad, el caso fue conocido por el pleno de la CSJ, donde la decisión de declarar la inconstitucionalidad de las RED fue de trece votos contra dos (una mayoría bastante marcada).
Posteriormente, se aprobaría la reforma que crearía las ZEDE y la CSJ, ahora con cuatro de sus quince magistrados nombrados de forma ilegítima, declararía no ha lugar los recursos presentados contra la reforma constitucional y contra le Ley Orgánica de las ZEDE, ignorando algunos de los puntos importantes de la sentencia emitida por la sentencia del 17 de octubre de 2012. Debe resaltarse que este fallo fue emitido por unanimidad dentro de la Sala de lo Constitucional, (al haber unanimidad, el pleno de la CSJ no conoció el caso de las ZEDE).
No podemos anticipar qué habría pasado si la CSJ legítima hubiese analizado el caso de las ZEDE, pero sí sabemos con certeza que el caso de las ZEDE fue resuelto por una CSJ que – contando con magistrados nombrados de forma ilegal – defendía ya los intereses del mismo poder legislativo que había aprobado dicha figura (si se gusta mayor profundidad en el tema de la ilegitimidad, recomiendo leer sobre la “incompetencia de origen” y el denominado “amparo de Morelos”, una sentencia de notoria importancia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México).
Soberanía
La soberanía fue uno de los principales puntos de la sentencia del 17 de octubre de 2012 (luego ignorado por los magistrados de la Corte ilegítima).
En primer lugar, debo aclarar que el concepto y límites de la soberanía han ido cambiando con el pasar del tiempo, consecuentemente, no podemos en la actualidad encapsularnos en un concepto antiguo de total soberanía, cuando es claro que la globalización, el comercio y las relaciones internacionales requieren de una fuerte interconexión entre los Estados.
En la sentencia del 17 de octubre de 2012, la CSJ estableció que la soberanía como fuente primaria de la forma de Gobierno no puede delegarse en una persona, o grupo de personas, como las que se pueden radicar en las RED; no se puede excluir al pueblo de las decisiones que se tomen en relación al Estado de Honduras y su territorio… En adición a lo anterior, cabe recordar que la Constitución hondureña determina en su artículo 2 que la soberanía corresponde al pueblo, del cual emanan todos los poderes del Estado, que se ejercen por representación.
Debo expandir sobre lo anterior. La soberanía no se refiere únicamente a que un Estado ejerza autoridad (poder) sobre un territorio, sino que también debemos preguntarnos quién ostenta la soberanía. Nuestra Constitución establece una soberanía popular al indicar que la soberanía corresponde al pueblo hondureño en su totalidad. Es decir, por ejemplo, que es el pueblo quien delega en el Congreso Nacional la facultad de crear, derogar e interpretar las leyes. Vale recordar entonces el famoso artículo primero del Código Civil: la ley es la declaración de la voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda prohíbe o permite.
Consecuentemente, cabe preguntarnos si es o no una violación a la soberanía popular que las decisiones sobre una parte del territorio nacional adherido a un régimen ZEDE no sean adoptadas directamente por los poderes del Estado que han sido electos o nombrados de conformidad con el mencionado artículo 2 constitucional y que son los enunciados en el artículo 4: legislativo, ejecutivo y judicial.
Lo anterior dado que en una ZEDE, la autoridad ejecutiva sería ejercida por el denominado Secretario Técnico, quien es el funcionario ejecutivo de más alto nivel de la misma y su representante legal, quien entre otras facultades ostenta la de promulgar la normativa de la ZEDE. En cuanto al poder de legislar, ni la propia reforma constitucional que dio vida a las ZEDE ni su ley orgánica hacen especial mención de esta, pero se sobreentiende que como consecuencia lógica de su creación y para lograr sus fines requieren de un órgano legislativo que aprueba su normativa interna.
Si bien hay quienes argumentan que lo referente al poder de legislar, no es más que un reconocimiento de la autonomía – similar a la autonomía municipal – a mí criterio la autonomía municipal y las de las ZEDE resultan incomparables. El poder de “legislar” otorgado a las municipalidades bajo la legislación hondureña se encuentra muy limitado por lo que regula la Ley de Municipalidades y su Reglamento. Mientras tanto, el poder de legislar dentro de una ZEDE tendría cómo único aparente límite, las normas que integran el llamado bloque de constitucionalidad.
En síntesis: el soberano es el pueblo hondureño en su totalidad, quien ha encargado exclusivamente al Congreso Nacional el poder de legislar y el artículo 206 constitucional es bastante claro en cuanto a que el Congreso no podrá delegar dicha facultad en otro ente. A mi criterio, bajo el marco jurídico de las ZEDE, el Congreso justamente ha delegado su poder de legislar, y por ende, ha violentado el principio constitucional de soberanía popular y el artículo 206 de nuestra norma fundamental.
Ley Orgánica de las ZEDE
La Ley Orgánica de las ZEDE igualmente contiene algunas disposiciones de dudosa constitucionalidad, que atentan incluso contra la propia reforma que se realizó a la Constitución para incluir a estas ciudades modelo.
Por ejemplo, aún y cuando la Constitución establece que es el Congreso Nacional quien debe aprobar la creación de una ZEDE – siempre y cuando no se ubiquen en una zona de baja densidad poblacional – y que es el Instituto Nacional de Estadística quien a través de un dictamen debe determinar si un área cuenta con alta o baja densidad poblacional, el Congreso Nacional, en flagrante violación a la norma constitucional, determinó que se declaran sujetas al presente régimen las zonas con baja densidad poblacional de los municipios ubicados en los departamentos contiguos al Golfo de Fonseca y al Mar Caribe.
Es decir, que aún y cuando la Constitución busca garantizar un procedimiento para la creación de las ZEDE incluyendo un plebiscito, el CN, en una especie de fraude constitucional, determinó a través de la ley, que unas zonas cuya densidad aún no ha sido estudiada por el INE eran ya de densidad baja – y por tanto eliminando el requerimiento previo de la consulta ciudadana a través de un plebiscito – violentándose entonces el artículo 320 de la Constitución de la República, que determina que en caso de incompatibilidad entre norma constitucional y la ley, debe prevalecer la primera y configurándose igualmente un atentado contra la democracia. Por lo que podría plantearse también una violación al artículo 5 de nuestra norma fundamental, el cual indica que el Gobierno de la República debe sustentarse en los principios de soberanía popular … y de democracia participativa…
Definitivamente, Honduras debe tomar acciones fuertes y rápidas para atraer la inversión extranjera, y éstas pasan en muchas ocasiones por otorgar a las empresas atractivos fiscales y garantizando los derechos y libertades económicas. En consecuencia, la idea de adoptar regímenes especiales de similar naturaleza a las actuales ZEDE deben – a mi criterio – estar sobre la mesa. Pero deberá realizarse siempre cumpliendo con nuestra norma constitucional, respetando la separación de poderes y a través de un debate nacional amplio que aglutine a todos los sectores de la población.
Las ZEDE, en la actualidad, no hacen más que llenarnos de dudas – por los argumentos aquí planteados, así como muchos otros que no ha quedado espacio de comentar – sobre su compatibilidad con la Constitución y el marco jurídico de la República de Honduras y por tanto, deben ser reconsideradas por nuestro poder legislativo.
Dennis Emilio Hércules nació y creció en Gracias, Lempira. Es un joven Abogado graduado de UNITEC, estudió un Máster en Derecho Constitucional en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPC) de España y se encuentra estudiando un Máster en Derecho Empresarial en UNITEC. Además ha realizado varios cursos y seminarios en distintas áreas del derecho tanto en Honduras como en EUA. Hace aproximadamente seis años se desempeña como abogado en bufetes corporativos y como asesor legal de empresas. Actualmente labora también como docente universitario. La docencia, la investigación jurídica y la escritura son algunas de sus más grandes pasiones.
